A partir da edição da Emenda Constitucional n.º 29, de 13 de setembro de 2000, e da Lei Municipal n.º 13.250/2001, o Município de São Paulo instituiu a sistemática da progressividade no Imposto Sobre a Propriedade Territorial Urbana - IPTU, aplicável a partir do exercício de 2002.

Esta progressividade importa no aumento do valor do tributo de acordo com a variação de sua base de cálculo, consubstanciada no valor venal do imóvel, que inclusive foi reajustado para valor próximo ao de mercado, acarretando um aumento expressivo no valor do imposto devido.

Referida emenda à Constituição dispôs que, sem prejuízo da progressividade do IPTU no tempo a que se refere o art. 182, § 4º, inciso II da Carta, prevista somente para imóveis urbanos não edificados, subutilizados ou não utilizados, o aludido imposto poderá também ser progressivo em razão do valor do imóvel, e ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do bem.

De acordo com a sistemática instituída na lei municipal, após a aplicação da alíquota fixa de 1,0% para imóveis residenciais e 1,5% para os demais, sobre o valor venal do bem, será adicionado ao montante do imposto um desconto ou acréscimo, calculados sobre a porção do valor venal compreendida em cada uma das faixas definidas em tabela descrita na lei municipal, podendo variar entre -0,2% a 0,6% para imóveis residenciais e entre -0,3% a 0,3% para os demais.

Tais modificações, contudo, da mesma maneira como ocorre com diversas exações impostas ao contribuinte, foram instituídas sem observância das exigências da Constituição Federal e da legislação tributária, atendendo somente ao aumento de receita pretendido.

- Da ofensa ao princípio da capacidade contributiva

Diversas são as ofensas da Emenda Constitucional n.º 29/00 e da Lei Municipal n.º 13.250/2001 aos ditames da Constituição Federal, a começar pelo desatendimento às garantias individuais do contribuinte, consubstanciadas no presente caso ao desrespeito aos princípios da capacidade contributiva e da isonomia.

Como se sabe, o IPTU encontra seu suporte de validade no inciso I do artigo 156 da Constituição Federal, que delimitou taxativamente a competência tributária dos municípios para criar e exigir o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana, incidente sobre os imóveis situados em seus territórios.

Cabe, portanto, aos poderes legislativos dos Municípios, a criação das leis reguladoras da cobrança do IPTU e, consequentemente, a definição das alíquotas incidentes sobre o valor venal do imóvel, para o cálculo do valor a ser pago pelo proprietário.

É certo, ainda, que os poderes legislativos dos municípios, bem como o poder reformador da Constituição, devem obedecer aos princípios e preceitos eleitos pela Carta como valores supremos, sob pena de infração ao disposto no inciso IV do parágrafo 4º do artigo 60 da Constituição Federal, que consagra como cláusulas pétreas as matérias constitucionais que versem sobre os direitos e garantias individuais.

Num primeiro momento, poder-se-ia alegar que as cláusulas pétreas em questão estariam adstritas àquelas insculpidas no artigo 5º da Constituição Federal. Contudo, a interpretação sistemática do texto constitucional nos permite identificar outras garantias imutáveis do cidadão.

Dentre estas estão, sem dúvida alguma, os princípios gerais do sistema tributário nacional, bem como as limitações ao poder de tributar, definidos pelo constituinte nos artigos 145 à 152 da Carta, com o manifesto intuito de proteger a pessoa do contribuinte no exercício de suas atividades econômicas.

O princípio da capacidade contributiva, consagrado no parágrafo 1º do artigo 145 da Constituição Federal deriva do princípio da isonomia, e garante, na esfera tributária, a realização dos ideais republicanos, representado no fato de que aquele que tem maior disponibilidade econômica deve pagar seus impostos na proporção de seus haveres. É como prescreve o mencionado dispositivo: "§ 1º Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte."

Da interpretação do conceito elucidado, em harmonia com o dispositivo transcrito é possível inferir que a intenção do legislador foi a de restringir o caráter de progressividade aos impostos relacionados à disponibilidade de renda, e não àqueles relacionados à propriedade, denominados impostos reais.

Neste passo, auxilia-nos a classificação elaborada por José Eduardo Soares de Melo, ao distinguir os conceitos de impostos "pessoais" e "reais", da seguinte forma: "pessoal, quando quantificação do tributo decorre de condições peculiares ao contribuinte, como é o caso do IR (Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza - art. 153, III, da Constituição). A carga do tributo será menos elevada na medida em que a pessoa física tenha efetuado maior volume de gastos com saúde, educação, etc.; real, quando o montante do tributo leva em conta o valor da coisa, como é o caso do IPTU (Imposto sobre a Propriedade Territorial Urbana - art. 156, I, da Constituição)."¹

Verifica-se, portanto, que tal distinção está diretamente ligada ao fato de que um imposto real toma por base o valor da coisa, e nesta sistemática, alegar-se que o IPTU não é um imposto real seria esvaziar por completo tal distinção.

Da mesma forma, admitir-se que todos os impostos pudessem ser progressivos, implicaria interpretar extensivamente uma norma que prescreve deveres, em total descompasso com as regras fundamentais de interpretação de normas, e com o entendimento de que o texto legal não contém termos inócuos.

Nesse compasso, é importante ressaltar que o próprio Supremo Tribunal Federal já manifestou o entendimento de que o IPTU é imposto real, em diversas oportunidades, conforme julgado abaixo transcrito, que exemplifica o entendimento firmado naquela Corte:

"IPTU - PROGRESSIVIDADE. No sistema tributário nacional é o IPTU inequivocamente um imposto real.
Sob o império da atual Constituição, não é admitida a progressividade fiscal do IPTU, quer com base exclusivamente no seu art. 145, § 1º, porque esse imposto tem caráter real que é incompatível com a progressividade decorrente da capacidade econômica do contribuinte, quer com arrimo na conjugação deste dispositivo constitucional (genérico) com o artigo 156, § 1º (específico)" (Recurso Extraordinário n.º 153.771-0/MG, Relator Moreira Alves, d.j. 20.11.1996, plenário).

Em contrapartida, poder-se-ia alegar que a análise do disposto nos artigo 145, em harmonia com o disposto no artigo 182 da Constituição Federal, nos levaria a concluir que a progressividade do IPTU estaria ligada ao atendimento da função social da propriedade.

Tal afirmação, entretanto, torna-se facilmente refutável a partir do momento em que o legislador optou pela alteração do artigo 156 da Constituição Federal, por meio da Emenda Constitucional n.º 29/2000, desvinculando totalmente a progressividade ao atendimento da função social da propriedade.

Isto porque ao tentar abolir a restrição imposta pelo princípio da capacidade contributiva, na qual somente os impostos pessoais podem ser progressivos, a malfadada Emenda Constitucional ofendeu frontalmente o disposto no inciso IV do parágrafo 4º do artigo 60 da Constituição Federal.

É justamente neste ponto que conclui-se, em vista do que foi exposto anteriormente, que a referida Emenda Constitucional ofendeu uma garantia individual do contribuinte, indiscutivelmente consagrada como cláusula pétrea.

Por tais motivos, resta evidente a ofensa da Emenda Constitucional n.º 29/00 a uma garantia individual do contribuinte, constitucionalmente consagrada como cláusula pétrea, e portanto, insuscetível de ser alterada por meio de emenda à Constituição Federal.

- Da ofensa ao princípio da isonomia

O princípio da isonomia na esfera tributária também deriva do princípio republicano, e implica, basicamente, na impossibilidade de impor cobrança distinta para contribuintes com a mesma capacidade econômica.

Ao analisarmos as alterações trazidas pela Lei Municipal n.º 13.250/01 é inegável a constatação de que a referida lei, além de subverter o princípio da capacidade contributiva, estabeleceu, ainda, cobrança mais gravosa para contribuintes com menor capacidade econômica.

Não se pode perder de vista que a progressividade do IPTU já decorre naturalmente do valor do imóvel, sendo desnecessária a aplicação de alíquotas progressivas, inseridas com o propósito meramente arrecadatório, e disfarçada na concessão de isenções, fato que é repudiado pela doutrina e jurisprudência majoritárias.

O fundamento de que o princípio da capacidade contributiva realiza-se proporcionalmente ao valor venal do bem foi adotado inclusive pelo Supremo Tribunal Federal, para declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal n.º 11.154/91, que instituía a cobrança do Imposto Sobre a Transmissão de Bens Imóveis - ITBI no São Paulo Município de São Paulo, conforme decisão que ficou assim ementada:

"CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. IMPOSTO DE TRANSMISSÃO DE IMÓVEIS, INTER VIVOS - ITBI. ALÍQUOTAS PROGRESSIVAS. C.F., art. 156, II, § 2º. Lei nº 11.154, de 30.12.91, do Município de São Paulo, SP.
I - Imposto de transmissão de imóveis, inter vivos - ITBI: alíquotas progressivas: a Constituição Federal não autoriza a progressividade das alíquotas, realizando-se o princípio da capacidade contributiva proporcionalmente ao preço da venda.
II - R.E. conhecido e provido." (Recurso Extraordinário n.º 234.105-3/SP, Relator Carlos Veloso, d.j. 08.04.1999, plenário).

Inegável, pois, que o princípio da capacidade contributiva realiza-se proporcionalmente ao valor venal do bem, motivo pelo qual a progressividade das alíquotas possui conteúdo meramente arrecadatório.

Diante de tais razões, as alterações promovidas pela Emenda Constitucional n.º 20/01 e pela Lei Municipal n.º 13.250/01 são inconstitucionais, pois ofenderam cláusula pétrea da Constituição Federal, consubstanciada na violação ao princípio da capacidade contributiva, já que a progressividade só é permitida em relação a impostos pessoais, sendo o IPTU, indiscutivelmente, um imposto real, bem como o princípio da isonomia tributária, ao incidirem o referido imposto de forma desigual contribuintes que se encontram na mesma situação jurídica.

Por todos estes motivos, há fundamentos jurídicos sólidos para se questionar judicialmente a exigência do IPTU sob a sistemática da progressividade, inclusive com fortes vozes favoráveis na melhor doutrina e com precedentes jurisprudenciais em plena vigência, provindos inclusive do Primeiro Tribunal de Alçada Civil do Estado de São Paulo, o que concede respaldo à tese esposada neste breve exame.

Cabe, portanto, aos contribuintes do IPTU no Município de São Paulo a defesa de seus direitos perante o Poder Judiciário, visando afastar qualquer pretensão de incidência deste imposto de forma progressiva, ante a ausência de fundamento constitucional para dar suporte a tal pretensão, prestigiando-se os princípios da capacidade contributiva e isonomia como pilares do sistema tributário estruturado na Constituição Federal de 1988.


¹Curso de Direito Tributário, São Paulo, Ed. Dialética, 1997.